“职业放贷人”现象透视及探析

【摘要】本文通过对鄂尔多斯市两级人民法院2011年至2012年民间借贷纠纷案件的分析，对鄂尔多斯的“职业放贷人”现象予以研究，并就该种现象造成的影响从立法、监管、体系建设等方面对民间金融提出了建议与对策。

　　【关键词】职业放贷人　民间借贷　探析

　　一、职业放贷人现象出现的原因及特点

　　2011年至2012年鄂尔多斯市两级人民法院共审理民间借贷纠纷案件15600件，案件标的71.51亿元，涉案人数6000余万人。2012年度比2011年度案件数量同比增长139%，案件标的同比增长274%，其中，原告、被告为同一人的案件占37%以上，这些多发的“系列”案件，表明职业放贷人已然出现。

　　（一）职业放贷人概念

　　“职业放贷人”指的是从事高息放贷，即民间俗称的“放高利贷”的个人,或是资金实力强但挂着投资担保公司的名头,向个人或企业从事民间放贷的个人。

　　（二）职业放贷人出现原因

　　1、深厚的社会经济根源。不管是民营经济发达的浙江，还是陕北等地，民间因日益富裕而寻找闲置资金的出路。在房地产市场受到强力调控、其他投资渠道有限的情况下，民间借贷自然会成为游资的选择。被称为“全民借贷”的鄂尔多斯，正规金融服务的广度和深度都显不足。在企业成熟度与正规金融机构对接不上、民间资金又相对充裕的环境下，民间借贷很快在鄂尔多斯形成一个庞大的市场。

　　2、传统投资观念的影响。我国的社会保障和养儿防老的观念都不足以解决养老问题，人们认为将闲置资金投入认为可保值、增值的房地产业，不仅可解决自己的养老问题，还可为子孙创造财富，故有的直接购买房产，有的向房地产开发商放贷获取直接的借贷利益。鄂尔多斯放贷人中的50%以上为本地征地农民、拆迁户，财富实现快、数量大，很多人缺乏理财经验，缺乏风险意识，往往把大量的闲置资金投入到民间借贷之中。

　　3、国家正规信贷门槛高。近年央行一直采取紧缩银根政策，对贷款的审批更加严格，据调查显示能获得银行贷款的企业不到一成，且为实力、信誉都非常好的大型企业。银行为了减小风险承担通常需要抵押担保，这使得许多个人或中小企业难以从正规金融机构贷款。在这种既有卖方市场又有买方市场却无法沟通的体制下，出现以放贷为职业的一类人群也就不足为奇。

　　4、缺乏严格的法律约束。我国立法中没有明确高利贷的禁止性规定，最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》只是对不超过银行同类贷款利率四倍以内的利率进行了认可，四倍以上利率虽然得不到司法的保护，却也不需承担法律责任，由于缺乏严格的法律约束，市场上强烈的资金需求与缺乏投资渠道的民间资本迅速结合，高利贷之风由此盛行。

　　5、市场投资方式的多样化。近年来，我国银行利率普遍下调，市场开放引进了新的投资理念，市场投资方式也趋于多样化，这使得人们更愿意将节余资金用于投资，以期获得比银行存款利息更高的回报，而民间借贷的高利率性正满足了投资者对利益的追求。

　　二、职业放贷人现象引发的问题及影响

　　民间借贷为大量急需资金而贷款无门的中小企业和个体工商户提供了资金融通，填补了社会资金缺口，成为经济生活中不可或缺的润滑剂，但随着借贷利率非正常持续走高，风险亦在积聚。

　　（一）冲击金融市场

　　受高利率的吸引，一部分人将自有资金用于借贷，对地方金融机构吸收存款造成了很大压力; 借贷的高利率加重了企业和个人的负担，货币流量难以预测和控制，影响国家货币政策的实施; 借贷的不规范性和自发性一定程度上造成对银行信贷的冲击，干扰了金融机构正确执行国家信贷政策，不利于国家宏观经济政策的有效实施; 民间资金流向国家宏观调控限制的行业或企业，助长了盲目投资和低水平重复建设，不利于产业结构调整和优化升级；民间金融游离于法律和监管之外，除了滋生高利贷等问题外，还使中国人民银行缺乏民间资金的运行数据，货币政策的效果部分被民间借贷抵消，不能很好地达到宏观调控目标。

　　（二）借款人利益保护缺失

　　对于放贷合约的形式，《合同法》及相关立法均未做出强制性要求，当事人可就放贷协议之形式及主要条款自行约定。但由于我国资金需要者法律意识较差，放贷协议的口头约定及简便订约还大量存在，无需履行任何手续，或者借贷双方仅履行简单手续，用借据或中间人来证明借贷关系。由于缺乏借贷合同或合同不规范，致使发生纠纷诉诸法院时出现举证困难的现象，放贷人与资金需求者权利都无法得到有效保障。

　　（三）法院公正性受到质疑

　　虽然最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第11 条规定: 出借人明知借款人是为了进行非法活动而借款的，借贷关系不予保护。但是贷方是否“明知非法”很难举证，该条司法实效有限。法院审理判决放贷人胜诉后，职业放贷人会及时申请法院执行，作为生效判决的胜诉方，执行机构当然应保护他的合法权益，协助申请人把该笔欠款执行到位。在一些人的眼里执行机构就成为了职业放贷人的“合法讨债”机构，同时对法院的生效判决的正确性予以质疑。

　　职业放贷人涉嫌非法吸收公众存款罪后，其因作为债务人成为民事诉讼中的被告的案件如其保证人也作为被告参加诉讼的，案件只能中止，待债务人的刑事判决生效，确定其是否构罪后决定恢复审理或裁定驳回起诉，如仅将其作为被告起诉的，不论案件处于审理阶段，还是处于执行阶段，则直接移送公安机关处理等等情形，均有损于法院的司法权威。

　　（四）监管重叠且策略单一

　　2003年《银行业监督管理法》明确将放贷人监管权赋予银监会，1998年《非法金融机构和非金融业务活动取缔办法》仍具有法律效力，即人民银行也享有放贷人的监管权，但二者如何协调与配合，未作出规定。监管实践中，放贷人由各省成立的试点办公室监管，其人员组成向各部门抽调，临时性强，既不具有法律上的监管权力，也不具备必要的专业知识与技术手段和监管经验，容易造成监管重叠及监管真空。

　　（五）诱发其他社会问题

　　由于民间高利借贷利润非常高，一些“黑社会”性质的组织和“职业放贷”者大肆吸储放贷，严重扰乱社会秩序，引发各种刑事犯罪案件，比较典型的是非法拘禁、集资诈骗、非法吸收公众存款等犯罪。2012年较2010年相比，鄂尔多斯市两级人民法院由放贷引发的刑事犯罪案件增长了50%以上。此外令人担忧的还有，放贷引发了其他连锁反应，比如借款合同纠纷、信用卡纠纷、离婚纠纷、抚养权纠纷、赡养权纠纷等案件频发，群体性上访事件亦层出不穷。

　　三、对策

　　（一）完善立法

　　1、建立保护放贷人权益的立法规范。针对职业放贷人现象，仅靠法律条文禁止不能从根本上解决高利贷问题，而且也不利于民间金融的发展，正确的办法是按照股东权益保护的思路来保护放贷人的权益，以政策和法律去保护债权人的利益，而不是打击他们。即真正降低高利贷的办法并非打击高利贷的放贷者，而是通过电视等媒体渠道鼓励更多的人加入到放贷者的行列，增加借贷市场上的资金供给，使利率降低。2008 年由央行起草的《放贷人条例》草案提交了国务院法制办，但由于种种原因，至今并未通过，我国可借鉴国际经验，建立正规金融与非正规金融之间的连接渠道，借助正规金融撬动非正规金融这个巨大的资金“蓄水池”， 加快《放贷人条例》的出台。

　　2、构建与完善保护借款人利益的立法规范。放贷人的客户往往是缺乏相关的财务知识且议价能力较弱的借款人，其在获取贷款的过程中可能受到歧视与掠夺，反过来将长期影响民间借贷市场的繁荣发展。鉴于借款人信息不对称，在融资方面相对处于弱势，立法应更加注重构建与完善借款人利益保护机制，从而使消费者享有公平签约的基本权利且免受放贷人不良行为之侵害。

　　3、对放贷人立法的价值取向进行确定。民间借贷本身并未受到法律明确的禁止，但以安全为价值导向的金融立法一直未对其积极肯定，使其不能真正发挥应有的正面效应，反而使得不到法制阳光普照的民间借贷躲在阴暗的角落里畸形发展。为了使其回归到正常轨道中健康成长，有必要从借贷业务的风险特点，以及民间资本特性的角度，对放贷人立法的价值取向进行确定。

　　4、加快非法吸收存款类放贷人的立法进程。民间借贷游离于正规金融之外，存在交易隐蔽、监管缺位、法律地位不确定、风险不易监控，以及容易滋生洗钱犯罪等问题。应加快我国有关非吸收存款类放贷人的立法进程，适时推出《放贷人条例》，给民间借贷合法定位，引导其阳光化、规范化发展。

　　（二）加强监管

　　为了检测市场风险，监管机构应建立借贷合同登记或报备制度，要求放贷人在规定时间内按规定的形式报送借贷合同信息。在降低政府干预强度的同时注重发挥自律性组织（如监管协会等）的监管功能，对违反自律性规章的会员施如罚款、除名等惩罚措施，也可对资金需要者对会员的投诉进行指导和必要的协调。自律性组织通过检查规则执行情况、登记或备案超过一定交易规模的借贷合约、信息沟通与公开（采集交易信息、建立会员信用档案、记录并披露欺诈等行为），对放贷从业人员实施认证与认可、调解争端与仲裁以及采取惩罚措施将有不良记录的放贷人逐出市场等措施来维护放贷人市场秩序。

　　（三）建立利率公布机制

　　除使民间金融合法化之外，我国目前有必要建立一种有效的民间借贷利率信息的公布机制。建立一个民间借贷利率信息平台，可先由各地的网站收集汇总发布当地关于借贷意愿与利率的信息，促使民间金融借贷在利率水平上趋同，使关于借贷的信息流变得更加顺畅，从而降低民间借贷的交易成本，各网站也可以成为民间自发借贷行为的中介场所。

　　（四）允许当事人在一定范围内自行协商贷款利率

　　放贷协议虽然属于当事人意思表示自治的范畴，但协议具有稳定交易关系、降低交易成本、维护当事人合法权益的重要功能。应要求签订书面的放贷协议，并对协议的形式要件、性质、条款、交付以及限制性内容作出明确规定，并应履行一定的交付手续（如签字和交付），以增强贷款协议的正式性、规范性。还可设定最高借款额度，为借款人提供强制保护。即如果借款人的举债总额超过其年收入的一定比例，应被认定为不具备还款能力，放贷人不再向其继续提供贷款。也可在一部分地区实行灵活利率或根据贷款数额大小确定不同的利率，以维持极度不公平收益的控制与放贷规模活力之间的平衡。对于超过一定数额的贷款可设定利率上限，凡超过此限的利率部分不受法律保护。

　　（五）构建多层次信贷市场体系

　　在我国当前的金融体系中，银行业占据金融市场中融资总额的八成以上，其中银行客户又主要集中在大型企业，信贷领域存在中小企业融资难现象，建立多层次信贷市场势在必行。

　　首先要建立必要的征信体系，以及相应的信用评级方式，改善信贷市场信用环境。放贷人都成为征信系统的使用者，才有利于征信系统作用的发挥，有利于金融市场的稳定和诚信社会的构建。当然，考虑到对信息的准确性控制和防止信息被滥用的风险，可以为放贷人设定一定介入条件和限制。譬如：对个人放贷人可以限制或暂缓其直接介入征信系统，让其通过要求借款人提供信用报告的方式间接地使用征信系统。

　　其次要构建以国有商业银行为龙头，股份制商业银行、城市商业银行、外资银行为主导，信用社，私营金融机构、基金会、小额贷款公司、典当行等非银行金融机构为补充的金字塔式多层次信贷市场体系。特别要注意非银行金融机构的发展，它不仅丰富了金融业务，满足了现代经济对金融的多样化需要，它的发展程度也是一个国家金融机构体系是否成熟的重要标志。

　　（六）放宽放贷人的资金来源

　　与银行业金融机构相比，放贷人不能从事存款业务，其没有稳定的、低成本资金作为可持续发展的根本。因此，不应对放贷人的资金来源限制过窄，应允许放贷人不只是靠自有资金，还可以从银行类金融机构借用资金，可以有捐赠资金，可以通过发行债券或股票获得资金，以此解决资金瓶颈。同时，应规定从这些途径获得的资金完全用于农村或中小企业。银行类金融机构也可以与放贷人约定用途，并实施控制。